自主创新重在体制创新
——关于科技政策法规和体制改革等问题的若干思考
*政策法规与体制改革司司长 梅永红
自2006年全国科学技术大会以来，我国科技发展形势发生了重大变化，一个加强自主创新、建设创新型国家的热潮已在全社会蓬勃兴起。与此同时，许多同志也越来越清楚地认识到，中长期科技发展规划纲要所确定的各项目标能否顺利实现，很大程度上取决于科技体制机制的突破，取决于科技政策环境的改善。深入思考和全面推进科技体制改革和政策法规工作，任重而道远。
一、关于科技政策
中长期科技规划纲要配套政策实施细则的制订工作历时两年多，到目前已颁布70多项，总体来看进展顺利。这些政策细则覆盖范围之广、调整力度之大都是的，其中zui为关键的是*次全面地把科技政策和经济政策的目标协调统一起来。我们可以看到，其中的大部分实施细则都是经济政策，包括投资政策、消费政策、贸易政策、金融政策、政府采购政策等。这实质上反映了我们在科技发展思想观念上的一个重大变化，这就是不再就科技论科技，而是把传统的科技政策边界延伸到创新层面上，延伸到产业和市场需求层面上。在这一方面，我认为有以下几个问题值得重视。
*，落实政策比制定政策更为重要。一个政策的形成过程，应当是从zui早提出政策方向和目标，再通过一定的方法和途径形成政策内容，再到政策的贯彻实施与评估，这是一个完整的工作流程。现在有关科技发展的政策不可谓不多，规划纲要配套政策中更是有不少“含金量”很高的政策内容，科技界、产业界对此抱有很高的期望。但是，这些政策是否得到有效执行，政策效果如何，这是对政府政策执行力的考验。可以说，这些政策能否得到有效落实，将在很大程度上影响着中长期规划纲要的实施，影响着创新型国家建设的进程。因此，我们将会同有关部门和地方，广泛开展配套政策的解读、宣传和培训，开展科技政策执行情况的监督检查和调研评估，特别是要动员各地方结合自身实际积极主动地先行先试，让广大企业和科研单位及时充分地了解和利用好政策。
第二，对产业技术政策应给予更多的关注。一个产业究竟应当支持或限制什么技术，是以引进为主还是以自身研发为主，是通过供给还是需求政策进行扶持，是鼓励使用还是淘汰某项技术，这都在很大程度上决定着产业的发展走向。在实践过程中我们往往看到，节能降耗的技术和产品不被推崇甚至受到抑制，而耗能排放更多的却大行其道；对*大加青睐，而自主创新的技术却备受冷落。究其原因是多方面的，但产业技术政策的缺失显而易见。从去年开始，我们已全面启动了产业技术政策的研究工作。总体来看，科技管理部门应当在这一方面发挥更加积极的作用，充分参与重点产业领域技术政策的研究制订工作，以产业技术政策引导产业技术创新和发展。
第三，从重视科技供给政策向重视科技需求政策转变。恩格斯曾经指出，一个市场需求往往比十所大学更能拉动技术进步。长期以来，科技政策更多地着眼于科技供给，包括增加科技投入、形成更多的科技成果、产出更多的学术论文等。这一切固然重要，但同样重要的还应当包括这些成果和人才是否满足经济社会发展的需求，技术实现的市场在哪里。特别是在技术创新方面，那种把科技活动囿于封闭的、自我循环式的思维将越来越没有出路。因此，我们必须把培育市场需求作为拉动技术创新政策的主要目标，实现从技术导向为主到市场需求导向为主的转变。从目前的情况来看，重点应当在消费政策、信贷政策、政府采购政策以及技术标准等方面采取有效措施，为技术创新提供可预期的发展空间。
二、关于科技体制改革
在zui近召开的“两院”院士大会上，胡锦涛总书记对我国科技体制改革的成就给予了充分肯定。自上世纪八十年代中期以来，我国科技体制改革不断深化，取得了突破性进展。突出表现在：科技与经济社会发展的结合日益紧密，形成了有效的支撑和作用；科技结构已经发生了根本变化，从过去科研院所的“一统天下”发展到今天企业、科研院所、高校“三驾马车”的格局；市场配置科技资源的基础性作用基本确立，技术市场日趋繁荣。但是，科技体制改革仍然任重道远，困扰我国科技发展的深层问题仍然是体制机制的束缚。
一是科研院所管理体制问题。多年来，*一直强调要建立现代科研院所制度，但在实际推行过程中还面临着许多困难。在结构、功能、人员、投入以及管理方式等方面，政府所属的科研院所仍然需要进行必要的调整和变革。比如，科研院所普遍面临功能定位不清的问题，许多院所不但从事科学技术研究，而且大量的长入产业活动；不但在有优势的领域从事研究开发活动，而且无限延伸研发活动的边界。这在特定历史条件下有其必要性和合理性，但从长远来看不利于科研院所的专业化发展和科技创新体系的构建。科研院所作为创新链条中的重要部分，需要有自己明确的功能定位，需要有自己的合理分工，而不应当一味追求自身功能的大而全，更不应当以追求更多的科研经费为目标。在院所管理方面，目前还存在着比较突出的行政化倾向，由于套用事业单位的管理模式，行政权力牢牢主导着人员评聘、科研活动和资源分配等等。在这一方面，我们面临的改革任务仍然十分艰巨。
二是企业技术创新主体问题。创新理论和实践表明，创新是将技术与资本、土地、劳力等各种要素进行组合并获得市场实现的过程，因此创新首先应当是企业家的使命。事实上，一个国家的产业竞争能力，主要就在于拥有多少具有核心技术和竞争力的企业。微软、通用、英特尔、惠普和IBM等企业之于美国，丰田、索尼、本田、马自达和三菱等企业之于日本，三星、LG、现代等企业之于韩国，都反映了这个道理。我国到2020年要实现建设创新型国家的宏伟目标，要真正成为一个富强的国家，关键就要看是否有一批跻身世界前列的创新型企业。党的十七大提出要引导各类创新要素向企业集聚，正是反映了这一客观规律和发展要求。对于*门来说，推动企业成为技术创新的主体，决不只是让企业更多地承担国家科技计划项目这么简单。我们应当深入思考如何让科技人员更多的进入企业或面向企业，如何孵化和培育更多和更富有活力的科技型中小企业，如何通过产业技术政策引导企业的研究开发活动，如何为企业的研究开发活动提供政策特别是市场方面的支持，如何造就有利于企业技术创新的市场竞争环境，如何让社会资源特别是金融资本为企业技术创新提供有效支持等。
三是产学研结合问题。从范围来看，各国的创新公共政策都把促进产学研结合作为重要目标。对于从传统计划体制走向社会主义市场经济体制的我国来说，这种结合就显得更为紧迫和必要。归根到底，今天的创新活动应当是高度开放的过程，是不同机构相互合作、不断接续的链条，“包打天下”的创新模式并不具有普遍性意义。因此，探索有效的产学研结合机制和组织形态，已经显得日益突出和重要。近年来，我们在部分重点产业领域支持构建以企业为核心、产学研结合的技术创新战略联盟，如钢铁可循环经济技术创新联盟、煤化工联盟等，已经取得了一定进展。从政府层面来看，对技术创新战略联盟的支持，意味着从注重创新点到注重创新链、从注重某个企业需求到注重产业发展、从注重“能做什么”到注重“需要做什么”的转变。我们相信，随着社会主义市场经济体制的不断完善，这种新的研究开发组织形态将表现出*而持久的生命力。
三、关于科技法规
新修订的《科技进步法》已于今年7月1日正式实施，这是指导未来一段时期我国科技事业发展的基本法。与过去的《科技进步法》相比，这次的修订一方面强调与科技发展的形势和要求相适应，比如充分体现全国科技大会的精神；另一方面就是力求具体和可操作，法律的约束性得到了明显加强。我们将采取各种有效措施，让各类创新主体充分了解这部法律，并且积极运用法律推动科技进步。
首先是《科技进步法》的宣传解读。与1993年开始施行的*部《科技进步法》相比，新修订的《科技进步法》有了很大变化。比如，对于坚持自主创新战略、鼓励企业技术创新、明确财政资金支持形成的知识产权归属、宽容正常的科研失败、推进科研诚信、强化科技资源统筹协调等，都被上升为国家法律层面，反映了十几年来我国科技发展环境和要求的深刻变化。让全社会充分了解这些法律内容及其背景，以更好地运用法律推进科技事业持续健康的发展，这是各级*门的重要职责。
其次是完善各级各类配套制度。《科技进步法》是科技工作的基本法律，对各项科技工作的法律规定仍然比较原则，需要有各种相应和具体的配套法律法规和制度。我们将以《科技进步法》为依据，在科技投入、科技人员、科研机构管理、高新区建设、产学研结合、技术转移等方面抓紧开展立法研究。同时，我们还将支持配合地方和行业形成相应的科技法规，切实保障《科技进步法》的有效落实。
第三是执法问题。与政策情况一样，法律的执行比法律的制定更为重要。我们已经有了《科技进步法》，还有了《科技成果转化法》《知识产权保护法》《科普法》等，行业和地方性科技法规也日趋完备。如何保证这些科技法律法规的执行效果，需要部门之间、*和地方之间的紧密配合。我们将积极配合*开展科技执法的调查和评估，推动科技工作全面走上法制化的轨道。
四、关于知识产权管理
在当今经济化的条件下，资本的跨国界流动变得越来越普遍，产业分工体系越来越明晰，决定国家之间竞争关系和利益关系的标准已经发生了深刻变化。更直接地说，在哪里生产和生产什么并不是zui重要的，而是要看谁处在产业分工的，谁能够在产业成长中获取zui大的收益。所有这一切，都将越来越取决于一国所积累和掌握的知识资产和人力资本。以下几个问题值得我们给予更多的关注。
*，知识产权的质量问题。近年来，我国来自国内的申请量迅速增长。2000年—2006年，我国发明申请量平均增长28.4％。其中，国内发明平均增长35％，是国外23％的1.5倍。从1986年到2006年二十年间，国内发明申请翻了5番，从不到3500件达到12.2万件，这是十分了不起的进步。但是，据有关资料反映，目前我国来自国内的发明有1/3为个人申请；机构申请中有1/2来自于“三资”企业；发明申请集中的领域是中药、非酒饮料、食品、中文输入法、污水处理、特种陶瓷等；*量大大低于国外申请；有效发明只占总量的11.4％，有效10年以上的只占17.5%，比国外企业都要低一半以上。这些数据表明，我们对知识产权的关注需要尽快从量的增长转向质的提升。
第二，国家科技计划中的知识产权管理问题。近年来，国家财政科技经费迅速增长，目前已达到上千亿元的规模。如此庞大的投入，其结果应当突出表现为形成更多的自主知识产权，表现为产业核心竞争力的提升上。因此，我们必须使知识产权的管理思维和模式充分渗透到科技管理工作的全过程，让计划管理者和执行者都能够把掌握核心知识产权放在优先位置。特别是对于正在启动实施的16个重大科技专项，应当形成完整的知识产权规划和管理，使那些投入巨资所研制的技术和产品能够zui终顺利地进入市场。因此，我们必须加强科技计划中的知识产权管理，为科研机构和企业提供有效的知识产权服务。
第三，知识产权滥用问题。对知识产权的强力保护，现在全社会在认识上已经非常一致，但对知识产权的滥用问题还缺乏了解，有的同志甚至不以为然。知识产权作为私权，受到保护是必然的，但如果涉及到与公权利的冲突，或者对创新形成了扼制，或者造成市场垄断，就要有相应的规制及例外。因此，西方国家自从有了知识产权保护法规，就有了防止知识产权滥用的规制，两者并行不悖。比如，某跨国企业在欧洲涉及滥用知识产权，把IE浏览器与操作系统软件捆绑销售，在日本和韩国都被处以上亿美元罚款，今年更是被欧盟*课以近6亿欧元的重罚。但是，我们在这方面缺乏有效的法律或政府管制手段，以至于一些跨国公司在中国恣意滥用知识产权，对中国企业的创新发展形成了强大扼制。今后我们应当对此给予更多的关注，推动早日形成相关的法律法规。
五、关于科技人才
人才资源是*资源，人才对于科技发展具有重要性，这已在全社会形成共识。我国要在2020年建设成为创新型国家，必须加速引进和培养一大批创新型人才。在这一方面，科技系统应当而且完够有更大的作为。
*，把培养*人才作为科技发展的核心目标。培养人才、集聚人才、组织和使用人才、为人才创造环境等是科技工作的主体内容，可以说科技工作的实质是科技人才的工作。目前我国科技人力资源总量已位居世界前列，但能够跻身*行列的科学家和工程师为数不多，这在很大程度上决定了我国科学技术水平与发达国家间的差距。实践证明，只有做好了“人才”特别是*人才这篇文章，科技工作才有价值和生命力。
第二，实现人才、基地和项目的有机结合。多年来，我们一直在强调这个命题，应当说十分必要。从目前的情况来看，这个好的思路究竟如何实现，仍然需要进行更多的探索和突破。我认为，科技计划本身也是一项重要的政策工具，其目标不仅仅只是获得某项技术成果，还应当通过人才资本的积累特别是*人才的培养，提升我国的科技综合实力和竞争力。以人为本，将科技计划与人才培养和基地建设有机地结合起来，将科技投入更多地转向对科技人才的稳定支持，使广大科技人员能够专注于科研活动本身，体现了科技工作短期目标与长远目标的统一，体现了科技发展的内在规律和要求。
第三，为人才提供良好的发展机会和环境。实践证明，大项目出大人才。人才往往不是学出来的，而是在实践中历练出来的。目前我国已经并且正在实施一系列重大科技工程，构筑一系列创新创业平台。我们应当充分把握住这一难得的历史机遇，“不拘一格降人材”，以此积累起丰厚的科技人力资本，造就出一批*的*科学家和工程师。从政策方面来看，目前围绕人才评价、人才投入、人才流动、职称管理等方面，都还有亟待改进和完善的地方，科技界对此也有很高的呼声。我们将为此做出不懈的努力，造就出人尽其才、人才辈出的良好政策环境。
第四，重视高层次创新人才的引进。美国是当今世界科技实力zui强的国家，这种优势就在于拥有一大批世界*的科学家和工程师。据有关资料统计，*科技移民总数的40%到了美国，外国科学家和工程师占全美科技人员总数的20%左右。在集中了美国90%半导体产业的硅谷，绝大部分技术人员来自印度和中国，硅谷的20万工程技术人员中有6万名中国人。我国目前拥有数量居于世界前列的科技人力资源，近年来留学归国人员也日益增加，但人才和*科学大师严重匮乏也是不争的事实。对于我国来说，科技化的涵义决不应当是中国人才的大量流失，也不应当是跨国公司及其研发机构对于中国人才的大量使用，而是我国对科技人才资源特别是人才的延揽和使用。能否让更多高层次创新型人才“归去来兮”，为我所用，这是判断我国是否有效抓住科技化机遇的重要标准.
